貳、多階段行政處分與多階段行政程序
一、多階段處分
依行政程序法第92條規定，行政處分係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。所謂「多階段處分」（或稱多階段行政處分），是指行政處分之作成，須2個以上機關本於各自職權共同參與並提供協力（不因此成立數個行政處分），原則上為最後階段直接對外生效之行政行為，至於先前階段之行為仍為內部意見之交換。
換言之，「多階段處分」之「處分」，所指的是「最後階段」直接向人民作成的行政行為，才對人民之權利發生法律效果，具有行政處分之性質，人民也只得對之提起行政爭訟。至於其他機關的參與行為，雖然對作成行政處分的機關有拘束力，但是不具直接對外法效性。
參、多階段處分之爭點
以限制納稅義務人出境之行政處分為例，依照稅捐稽徵法相關規定，欠稅達一定額度以上，得為限制出境之處分，而財稅部分由財政部職司管理，判斷應作成限制出境處分後，財政部必須函請內政部移民署，請求其作成限制出境處分。
……同法第24條第4項規定，財政部函請內政部移民署限制出境時，應同時以書面敘明理由並附記救濟程序通知當事人，依法送達。
倘若納稅義務人個人欠繳稅款已確定達100萬元以上，財政部即依稅捐稽徵法第23條第3項規定與限制欠稅人或欠稅營利事業負責人出境規範，由財政部函請內政部移民署，作成限制出境之行政處分。因移民署之限制出境處分，須經財政部之通知行為（前階段行為），構成多階段行政處分。人民如有不服，自應對移民署所作之行政處分提起行政救濟。但此種救濟方式，將造成受理訴願機關事實上難以發揮救濟功能。因為該限制出境係「財政部」基於欠稅之事由所決定，若納稅義務人向移民署之上級機關「內政部」提起訴願，但因為內政部對於稅捐事務並無管轄權限，且欠缺租稅專業，自無從審查財稅機關決定之妥當性與適法性。
多階段行政處分，關於其他機關於前階段行為所為之同意或核准得否視為行政處分，經常發生爭議，最高行政法院91年判字第2319號判例要旨：「行政處分之作成，須二個以上機關本於各自職權先後參與者，為多階段行政處分。此際具有行政處分性質者，原則上為最後階段之行政行為，即直接對外發生法律效果部分。人民對多階段行政處分如有不服，固不妨對最後作成行政處分之機關提起訴訟，惟行政法院審查之範圍，則包含各個階段行政行為是否適法。」顯然的，受處分當事人或利害關係人對於多階段處分不服時，仍應以最後階段之行為為行政爭訟的客體，並透過訴願（或復審）及訴訟程序解決紛爭。
然而，最高行政法院91年裁字第1079號裁定也指出，多階段行政處分之訴願管轄權之認定標準，應非以顯明機關為限；反之，係端視前後階段行為是否對當事人直接產生法效性以為斷。如屬否定，則視為僅係行政內部之表示行為，當事人不得對之爭訟；如屬肯定，縱為前階段之行為，亦應認具行政處分之性質，從而得對之提起行政訴訟，亦即以前階段機關之上級機關為訴願管轄機關。
學者通說亦認為，若法規明定參與機關應獨立直接向相對人為之，則該參與行為自當定性為行政處分，而不再是機關間的內部行為。因此，多階段行政處分之參與行為是否為行政處分，須依法規及個案情節判定，未可一概而論。（李建良著，2007）
現行實務上變通之方式，在理論上，如先前階段之行為符合下列條件：
一、作成處分之機關（即最後階段行為之機關），依法應予尊重，且不可能有所變更者，換言之，當事人權益受損害實質上係因先前階段行為所致；
二、先前階段之行為具備行政處分之其他要素；
三、已直接送達或以他法使當事人知悉者（例如財政部以公函之副本送交當事人），則應許當事人直接對先前之行為，提起救濟。（吳庚，2015：342）
也就是說，當事人以不服先前階段機關之處分為由，向其上級機關提起訴願。因此，納稅義務人因欠稅致限制出境，欠稅人如有不服，應向「財政部」之上級機關「行政院」提起訴願。→
簡單來說：
人民：為什麼限制我出境？我不服！我要提訴願＋告死你！
移民署：等等，我只是依照財政部的通知辦事的，你跟我抱怨也沒用喔，無濟於事
財政部：對，是我叫移民署限制出境的，有事找我啦！不爽去找我老大（行政院）啊！
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